O Governo não tem uma estratégia credível de combate à desflorestação

No último quarto de século, Portugal tem vindo a perder anualmente floresta a um ritmo médio equivalente à área da cidade de Lisboa (> 10.000 hectares/ano). Em 25 anos, de acordo com estatísticas publicadas pela FAO e confirmadas pelo Eurostat, o país perdeu mais de um quarto de milhão de hectares de floresta (> 254.000 hectares). Na sua grande maioria, a área perdida de floresta foi ocupada por matos. A desflorestação só não é mais expressiva face ao aumento da área de plantações de eucalipto registada na última década e meia (> 105.000 hectares, entre 1995 e 2010).

A 27 de outubro último, o Governo fez o anúncio da “reforma do sector florestal”. Mas, será que a anunciada “reforma” tende a produzir efeito sobre a desflorestação em curso no país?

1. Nas medidas anunciadas na “reforma”, alias como já era evidente no Programa do Governo, não se vislumbra ações sobre os mercados e sobre o rendimento silvícola. Reconhecidamente, os mercados funcionam em concorrência imperfeita, dominados por oligopólios. O rendimento silvícola tem acompanhado o declínio da área florestal nacional.

Como contraponto à ausência de medidas diretas sobre os mercados e, consequentemente, sobre o rendimento silvícola, surgem medidas governamentais de natureza fiscal, anúncios de apoios financeiros públicos (PDR2020 e Fundo Florestal Permanente) e o apelo à certificação florestal. Mas, serão tais medidas substitutas das ausências na “reforma”?

Os incentivos fiscais, a par do ocorrido no passado não surtem efeito de relevo sobre a desejada gestão florestal ativa, desejavelmente sustentável. A expressão do IMI, do IMT e do Imposto de Selo proveniente das florestas é residual.

No que respeita aos apoios públicos, importa ter em conta o histórico registado com o PEDAP, o PAMAF, o AGRO e o PRODER. Ou seja, apesar do forte apoio público, de todos nós afinal, a desflorestação tem seguido o seu curso. Os riscos têm aumento e persistido com peso significativo, seja no que respeita aos incêndios (agentes abióticos), seja no que concerne à proliferação de pragas e de doenças (agentes bióticos). Apesar do investimento público nas florestas, os impactos destes agentes na economia, mas também no ambiente e no plano social têm sido catastróficos. Tendo em conta este histórico, não é difícil concluir que, apesar de importantes, os apoios públicos (com impacto no início e a meio do ciclo produtivo florestal) não substituem a falta de rendimento silvícola (no final desse ciclo).

A certificação florestal é um instrumento de mercado, que tem vindo a ser promovida pelos últimos governos para responder a uma necessidade da indústria. Esta aporta custos iniciais avultados, que a grande maioria dos produtores florestais não tem condições para suportar. Este facto levou à criação de apoios públicos para que estes custos sejam transferidos para os contribuintes. A opção pela certificação florestal estará sempre condicionada pelo rendimento silvícola, nunca será medida compensatória de um desequilibrado funcionamento dos mercados.

2. Com a contração da área florestal nacional, pela desflorestação em curso no país, tende a aumentar a sobre-exploração dos recursos florestais. A existência de uma situação de sobre-exploração destes recursos foi diagnosticada em meados da década de 90 do século passado, num estudo que envolveu uma das principais consultoras internacionais na área florestal. Todavia, desde essa época, tem aumentado significativamente a capacidade industrial instalada no país. O licenciamento para a transformação de recursos florestais, apesar da desflorestação, não teve limites, nem a atual “reforma” prevê medidas neste domínio.

Para além do aumento da capacidade industrial instalada na produção papeleira, suportada ultimamente pelo perigoso crescimento de uma oferta de risco (70% da área ardida em 2016 em povoamentos florestais ocorreu em plantações com eucalipto), foram surgindo múltiplas unidades fabris associadas à utilização de recursos florestais para energia. Estas últimas estão muito associadas à “oportunidade” criada pelo declínio do pinhal, fruto de uma incontrolada proliferação de pragas e doenças, com destaque para o nemátodo da madeira de pinho.

Desta forma, a “reforma do sector florestal” apresentada pelo Governo em outubro último carece de medidas credíveis para o combate à desflorestação. Em causa estão os ecossistemas florestais, a atividade económica e as exportações de base florestal, o combate ao avanço da desertificação e a luta contra as alterações climáticas.

Uma “grande reforma da floresta” para servir a procura, sem valorizar a oferta, nem assegurar um credível combate à desflorestação

O Governo realizou no passado dia 27 de outubro uma reunião do Conselho de Ministros dedicada à reforma para o sector florestal. Para consulta pública têm vindo a ser disponibilizadas um conjunto de medidas legislativas. Todavia, independentemente de futuras apreciações na especialidade, a Acréscimo realizou uma apreciação na generalidade sobre o que o Governo classifica com a “grande reforma da floresta”, tendo chegado a conclusões dececionantes.

Considerando que:

1.     No país da União Europeia em que a área de floresta pública é residual, em que a esmagadora maioria da mesma está na posse de famílias e comunidades rurais, seria expetável que a subsistência das mesmas fosse um fator essencial para assegurar a sustentabilidade dos espaços florestais.

Ora, a “reforma” em apreço surge, como noutras iniciativas anteriores, desligada de uma estratégia de desenvolvimento rural, na qual as especificidades do investimento nas florestas não são complementadas com outras medidas que assegurem fontes de rendimento complementar em meio rural. O investimento florestal é caracterizado por longos períodos de retorno, sobretudo quando incide sobre espécies autóctones, carecendo os investidores de outras fontes de receita para complementar a sua subsistência. Acontece porém que, em 40 anos de regime democrático, não foi ainda estancado o êxodo rural, onde o processo de desflorestação em curso no país não pode ser abstraído do processo de despovoamento do interior.

O desligamento da “grande reforma da floresta” a uma estratégia de desenvolvimento rural é fatal à primeira.

2.     Se o ponto anterior não for justificação plausível para o insucesso expetável da “reforma”, tal como em iniciativas anteriores, a agora em apreço incide sobretudo sobre o início (florestação) e o meio (beneficiação) do ciclo florestal, ignorando os constrangimentos existentes no seu final (comercialização).

Depois de centenas de milhões de euros de apoio público às florestas no último quarto de século, não foi ainda percecionado que a atribuição de subsídios não se tem mostrado capaz de compensar o declínio do rendimento silvícola. Apesar dos apoios público o país apresenta um quadro de incontrolada desflorestação (mesmo apesar do aumento substancial das plantações de eucalipto).

Ora, o rendimento silvícola é fator essencial para uma gestão florestal ativa, desejavelmente sustentável, que inclua uma plano de riscos, quer contra os incêndios, mas também contra pragas e doenças. Se os efeitos dos incêndios são mais mediáticos, importa realçar os efeitos catastróficos decorrentes das pragas e doenças.

Acontece que o rendimento silvícola tem sido vitima de um progressivo declínio, nem sendo sequer compensado, face a 2000, por um ou outro ano de manutenção ou ligeiro acréscimo.

Rendimento Empresarial Líquido da Silvicultura

(INE, CES 2014, publicado em 2016)

A reforma seria uma excelente oportunidade para a definição de medidas de atualização da fórmula do rendimento florestal, pela incorporação de novos fatores de cálculo, entre eles os relativos aos serviços prestados pelos ecossistemas florestais.

Na “reforma” não são visíveis medidas que envolvam os mercados de produtos de base florestal, a funcionar em concorrência imperfeita, nem o licenciamento da atividade industrial, com as florestas a vivenciarem uma situação de sobre-exploração. Estes são, quanto a esta associação, das principais causas da atual situação de desflorestação que ocorre em Portugal.

A atual situação nas principais fileiras florestais é caraterizada por uma procura demasiado concentrada, a par de uma oferta profundamente pulverizada e sem capacidade negocial. A “reforma”, neste domínio, representa um retrocesso, depois de uma manifestada intenção, apesar de tudo muito insuficiente, de constituir uma plataforma de acompanhamento dos mercados.

Assim, mesmo que se substituam os atuais proprietários absentistas por sociedades de gestão florestal, a manutenção dos atuais vícios nos mercados tenderá a promover os mesmos constrangimentos quanto ao rendimento, a menos que tais sociedades se convertam em pseudo-parcerias público-privadas, dependentes à perpetuidade da subsidiação pública.

Ao contrário do ocorrido no passado recente, a “reforma” agora anunciada não apresenta medidas relativas ao acompanhamento dos mercados, nem prevê nenhum tipo de intervenção sobre a formação dos preços dos principais produtos florestais, nas principais fileiras, impostos unilateralmente pela procura.

Outra oportunidade de uma verdadeira reforma respeita à definição de medidas com vista à abertura de novos mercados, criando alternativas que tiessem reflevxo na melhoria do rendimento florestal. Não é o caso da anunciada “reforma”.

Importa ainda ter em conta que, apesar de uma situação de sobre-exploração dos recursos florestais, diagnosticada desde meados da década de 90 do século passado, o ritmo de licenciamento industrial para transformação dos mesmos tem vindo a aumentar significativamente, fator que tende a agravar a desflorestação em curso. Também sobre esta matéria a “reforma” é omissa.

3.     A implementação de uma reforma pressupõe uma alteração de condutas e esta tem de ter um suporte administrativo, técnico-científico e comercial.

Não é percetível, na “reforma” em apreço,como se pretende assegurar a sua adequada implementação junto das centenas de milhares de proprietários florestais, já que o país não dispõe de um serviço de extensão florestal, que estabeleça a interligação entre a investigação e a produção, preste assistência técnica e assessoria comercial. Pelo contrário, o Governo prende transferir para a gestão privada as áreas públicas (residuais) que poderiam servir como campos de demonstração para uma gestão florestal sustentável. Assim sendo, o Governo condiciona o sucesso da sua “reforma” ao desempenho de negócios privados que subsidia com fundos públicos, como é o caso das empresas vinculadas aos sistemas de certificação florestal.

4.     Apesar de no Programa do Governo, aprovado no Parlamento, constar expressamente a revogação da “lei que liberaliza a plantação de eucalipto” e a criação de um novo regime jurídico para as ações de arborização e rearborização, a “reforma” fica-se por uma primeira alteração ao Decreto-lei n.º 96/2013, de 19 de julho. Do ponto de vista politico, o facto aparenta uma cedência à indústria papeleira e à sua estratégia de subsistir à base da expansão de uma oferta de risco.

A reforma, num novo regime jurídico criaria uma oportunidade para uma discriminação positiva às espécies autóctones. Nesta “reforma” nada consta nesse sentido.

Mais, persiste a ausência de análises financeira e de risco às comunicações e pedidos de autorização previa para ações de arborização e de rearborização, a par, aliás, do que acontece nos investimentos a cofinanciar pelo Programa de Desenvolvimento Rural 2020. Esta é uma ausência que o país tem pago demasiado caro.

5.     Mencionou o Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural que o Governo pretende atingir o mais amplo consenso na implementação desta “reforma”.

Importa ter presente que, em 1996, foi atingido o mais amplo consenso em matéria de politica florestal, com a aprovação no Parlamento, por unanimidade, da Lei de Bases da Política Florestal. O histórico desde esse ano não tem sido brilhante, antes pelo contrário. Ainda no presente ano, importa ter em conta dois factos que violam esse consenso de 1996. Por um lado, foi criado um grupo interministerial ad hoc quando a Lei prevê uma Comissão Interministerial para os assuntos da floresta (CIAF). Por outro lado, o Governo fez reunir um Conselho Nacional da Floresta, quando a Lei prevê a existência de um Conselho Consultivo Florestal, agora esvaziado pelo primeiro.

Urge, assim, questionar: Para quê os consensos, tendo em conta a baixa credibilidade dos mesmos em matéria de politica florestal?

A Acréscimo só pode concluir:

A “grande reforma da floresta” assemelha-se a um déjà vu na intervenção política no domínio das florestas e do sector florestal, com fortíssima probabilidade de idênticos resultados das medidas do passado recente e sem consistência para garantir um urgente combate à desflorestação que ocorre em Portugal.

Com efeito, de acordo com os dados disponibilizados quer pela FAO quer pelo Eurostat, no último quarto de século Portugal perdeu mais de um quarto de milhão de hectares de floresta. Se atendidos os dados do Global Forest Watch, a realidade pode ainda ser pior. Segundo esta entidade, entre 2001 e 2014 Portugal perdeu 566.671 hectares de floresta. Entre 2001 e 2012 ganhou 286.549 hectares. Assim, tempo por base as observações de satélite, o balanço ascende a menos 280.122 hectares, o que dá uma desflorestação anual média de 21.548 hectares, ou seja, mais de duas vezes superior à área do concelho de Lisboa. Estes montantes apenas consideram as manchas florestais com mais de 30% de coberto de copas.

Assim, a anunciada “grande reforma da floresta” não valoriza a produção florestal nacional, não merece credibilidade ao urgente combate à desflorestação, servindo apenas para manter o status quo dos interesses que se apoderaram do sector florestal em Portugal.

As florestas, o território, o desenvolvimento sustentável e as alterações climáticas

Considerando que:

• Por um lado, ao contrário do que que habitualmente possa transparecer, as decisões com impacto nas florestas são condicionadas por domínios que transcendem as suas áreas de ocupação e de influência, entre outros, os respeitantes às politicas de planeamento e de ordenamento do território, de uso dos solos, a estratégias de desenvolvimento rural, de crescimento sustentável e de combate às alterações climáticas;
• Por outro lado, as decisões sobre a condução da política florestal serão cada vez mais influenciadas por eleitores sem ligação direta a estes espaços, maioritariamente residentes em médias e grandes cidades.

Estas condicionantes e influencias são os motivos que levam a Acréscimo a realizar um conjunto de debates trimestrais sobre o Território, o Desenvolvimento Sustentável e as Alterações Climáticas. Embora centrados nas florestas, as várias sessões têm por público alvo um estrato heterogéneo da população, no que respeita às qualificações profissionais, e maioritariamente urbano.

O primeiro debate, subordinado ao tema “A valorização do Interior, a importância da Coesão Territorial e o combate à Desflorestação”, está agendado para o próximo dia 28 de novembro, pelas 14:30 horas. O debate terá início com uma palestra da Professora Helena Freitas, Coordenadora da Unidade de Missão para a Valorização do Interior. A convidada para a abertura deste ciclo de debates foi Presidente da Liga para a Proteção da Natureza e da Sociedade Portuguesa de Ecologia e Vice-Presidente da Federação Europeia de Ecologia. É Professora Catedrática do Departamento de Ciências da Vida da Universidade de Coimbra e detentora da Cátedra Unesco para a Biodiversidade e Desenvolvimento Sustentável.

Em 2017 serão realizados mais quatro debates trimestrais, a anunciar brevemente.

Mais informações na página do evento no Facebook ou neste blogue.

O Tribunal de Contas Europeu não auditou as medidas de apoio às florestas em Portugal

Na sequência de um conjunto de questões suscitadas pela Acréscimo, quer às Autoridades Nacionais, quer ao Tribunal de Contas Europeu (TCE), obteve resposta deste último respeitante às medidas de desenvolvimento rural relacionadas com a silvicultura em Portugal.

De acordo com a missiva recebida, as medidas de desenvolvimento rural relacionadas com apoios às florestas em Portugal não foram objeto de auditoria específica por parte do TCE nos últimos anos, nem esta prevista nenhuma auditoria desse tipo neste momento.

O TCE adianta ainda que auditou a eficácia do apoio da União Europeia à prevenção e recuperação de danos florestais causados por incêndios e catástrofes naturais, conforme relatório publicado em 2015, no qual concluiu que “o apoio da EU à prevenção e recuperação de danos florestais causados por incêndios e catástrofes naturais é bem gerido”. O relatório em causa incidiu sobre a execução destas medidas na Áustria, França, Itália, Eslováquia e Espanha.

Todavia, de acordo com dados do Eurostat, em Portugal, apesar dos apoios da UE inseridos no PEDAP, PAMAF, AGRO e PRODER, a área florestal contraiu em mais de um quarto de milhão de hectares entre 1990 e 2015. Mais, a contração em área florestal em Portugal foi superior aos 254 mil hectares nas espécies objeto de apoio financeiro da UE e do Estado Português, tendo apenas sido atenuada pelo aumento significativo da área de plantações de exóticas e com rotações inferiores a 16 anos.

Atendendo a que a atual arquitetura dos apoios às florestas em Portugal, contidos no PDR 2020, não difere do histórico dos programas que o antecederam, qual a garantia de não estarmos perante o fomento de maior desflorestação com recurso ao apoio dos contribuintes nacionais e europeus?

Que floresta queremos em Portugal?

Na sequência dos incêndios florestais de 2016, está anunciada a realização proximamente de uma reunião do Conselho de Ministros especialmente dedicada às florestas. O tema é da maior importância nacional já que, de acordo com os dados da FAO e do Eurostat, num quarto de século Portugal perdeu mais de um quarto de milhão de hectares de florestas. Nos últimos 25 anos, Portugal perdeu em área florestal o equivalente à área da cidade de Lisboa a cada ano.

Na antevisão das medidas que venham a ser definidas, tendo por base o disposto no Programa do XXI Governo Constitucional, aguardam-se as que, de forma credível, venham colocar um travão ao declínio da área florestal nacional, situação que ocorre em contraciclo com o período 1902/1990 e relativamente aos demais Estados Membros da União Europeia.

Além do travão a uma acentuada desflorestação, aguardam-se que tais medidas venham condicionar a atual expansão de uma oferta de risco, através de uma aposta em florestas que protejam os cidadãos e o território face às ameaças das alterações climáticas.

Ora, a evolução que tem sido registada nas últimas décadas não tem contribuído para o aumento do peso do sector florestal no Produto Interno Bruto, antes pelo contrário, não tem gerado mais emprego, antes pelo contrário, não tem valorizado o território, antes pelo contrário, não tem gerado retorno do investimento dos cidadãos no sector, nem lhes tem garantido maior segurança, hoje e no futuro próximo, face às ameaças que se avizinham, antes pelo contrário.

Neste contexto, a Acréscimo espera que o Governo cumpra o que fez constar no seu Programa, numa fase mais imediata, com a revogação do diploma legal que fomenta a expansão da oferta de risco (DL n.º 96/2013, de 19 de julho), ou seja, da “Lei que liberaliza a plantação de eucaliptos, criando um novo regime jurídico”

Sobre o controlo das plantações ilegais com eucalipto

De acordo com a última Nota Informativa relativa ao Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR), publicada pelo Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) em março último, foi por este Instituto autorizado e validado o investimento em plantações de eucalipto (glóbulos) em 21.647,18 hectares, entre o final de outubro de 2014 e o final de janeiro de 2016, dos quais 18% em expansão destas plantações (arborizações).

Considerando que a numero médio de plantas a utilizar em plantações de eucalipto é de 1.250 plantas por hectare, assumindo ainda uma retancha (substituição de plantas perdidas) de 20% após a (re)plantação, pode-se assim considerar (em números redondos) a necessidade de instalação de até 1.500 plantas por hectare numa arborização ou rearborização com eucalipto.

As 1.500 plantas por hectare, para o total dos hectares autorizados e validados para ações com esta espécie (21.647,18 hectares), justificam a utilização de pouco mais de 32 milhões de plantas (exatamente 32.470.770 plantas de eucalipto).

A nota do ICNF respeita a um período ligeiramente superior a 2 anos (de 19 de outubro de 2013 a 31 de janeiro de 2016.

A Celpa, Associação da Indústria Papeleira, por seu lado, estima em cerca de 30 milhões a produção anual de plantas de eucalipto por parte dos viveiros florestais, onde se incluem os detidos pelas empresas associadas. Desta forma, tendo apenas em conta os anos de 2014 e 2015, terão sido produzidas cerca de 60 milhões de plantas de eucalipto por parte dos viveiros florestais, entre os quais os da indústria papeleira.

Com base nos números apontados, dos 60 milhões de plantas produzidas constam, em investimentos autorizados no âmbito do RJAAR, a utilização de apenas pouco mais de 32 milhões de plantas. Assim, qual o destino terá sido dado às restantes cerca de 28 milhões de plantas produzidas pelos viveiros, em 2014 e 2015, cuja utilização ultrapassa as necessidades dos investimentos enquadrados no RJAAR?

Importa ainda ter em conta que a produção e a comercialização de materiais de reprodução pelos viveiros florestais, incluindo as plantas de eucalipto, é objeto de certificação por parte do ICNF, nos termos do Decreto-lei n.º 205/2003, de 12 de setembro, o qual transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 1999/105/CE, do Conselho, de 22 de dezembro.

De notar ainda que, a criação do RJAAR, pelo Decreto-lei n.º 96/2013, de 19 de julho, também designado “lei que liberaliza a plantação de eucalipto” (in Programa do Governo), teve por pressuposto a incapacidade na fiscalização da legislação anteriormente em vigor, na sua maioria publicada no final da década de 80 do século passado.

Assim:

A Acréscimo questionou o Governo, no início do presente ano, através da Secretaria de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural, sobre o destino dado ao eventual excesso de plantas de eucalipto produzidos pelos viveiros florestais, sendo que desta forma se pode, ou não, comprovar do maior controlo sobre as plantações ilegais com esta espécie exótica, alegadamente introduzido pelo RJAAR. Não foi, contudo, obtida ainda qualquer resposta.

Indústria florestal sem florestas próprias, um fator de risco a prevenir com uma taxa de reposição florestal

Tem sido notório o reconhecimento institucional e mediático sobre a maior resiliência das áreas florestais na posse de grupos indústrias aos incêndios florestais.

Todavia, as áreas próprias representam menos de 20% das necessidades de matéria prima lenhosa por parte de uma indústria papeleira em expansão fabril.

Na última década, estas áreas próprias registaram uma diminuição superior a 33 mil hectares.

A redução da área de autoabastecimento ocorre em contraciclo com o aumento da capacidade industrial que vem sendo crescentemente instalada. Mais, tal redução em áreas próprias ocorreu em sentido inverso ao da expansão da área de plantações de eucalipto em Portugal. Só entre 2005 e 2010 o acréscimo de área de plantações de eucalipto em Portugal, de acordo com os dados oficiais, foi superior a 40 mil hectares. Mas, segundo a indústria papeleira, esse aumento foi insuficiente, facto que motivou a “lei que liberaliza a plantações de eucalipto”.

Na mesma década, do total da área ardida em povoamento florestais 43% foi registada em plantações de eucalipto. No presente ano, até 31 de agosto, 69% da área ardida em povoamentos florestais atingiu plantações com esta espécie exótica.

Reconhecidamente, à expansão das áreas de plantações de eucalipto alheias à indústria papeleira, mas essenciais para suprir as suas carências em madeira, tem sido associado um aumento do risco de catástrofes. O presente ano tem sido disso elucidativo.

O aumento do risco associado às plantações de eucalipto tem de ser, social, ambiental e economicamente combatido.

Assim:

A Acréscimo exorta o Governo a definir áreas mínimas de autoabastecimento por parte da indústria florestal a operar ou a licenciar em Portugal, penalizando o recurso ao abastecimento a partir de terceiros através da criação de uma taxa de reposição florestal (valor/árvore a suportar pela procura), a qual deve constituir um reforço de receita ao Fundo Florestal Permanente.