As coimas nas florestas – ignorância ou má fé?

O Governo tem feito circular pela Comunicação Social o resultado do seu desempenho na cobrança de coimas na falta de limpeza das florestas. Mas poderá ser este desempenho considerado como medida de promoção ao desenvolvimento florestal no País? Será a estratégia da coima seguida por ignorância ou por má fé?

Há algum tempo atrás, era notícia na Comunicação Social o empenho dos produtores de castanha no acompanhamento da produção dos seus soutos. Chegou a ser noticiado que tais produtores chegavam a viajar de avião, da diáspora, para monitorizarem no local a produção dos seus castanheiros. Pelo contrário, no que respeita ao pinhal bravo, as superfícies florestais com esta espécie tendem a ser abandonadas ou a serem reconvertidas para outros usos. Igualmente, é notório o crescente abandono da gestão dos eucaliptais nacionais, sobretudo em regiões de minifúndio. O que haverá de diferente entre o entusiasmo no castanheiro e o abandono do pinhal, e mesmo do eucaliptal? Ocorrerá esta diferença no comportamento da oferta, ou será consequência da situação vigente na procura?

Ao contrário do mercado da castanha, a procura nos mercados de madeira de pinheiro bravo e de eucalipto esta fortemente concentrada. Nestes dois últimos casos, grandes grupos industriais dominam, impondo unilateralmente os preços à oferta. Embora este seja um facto conhecido há longos anos, também é facto que este comportamento de domínio tem sido protegido pelas várias governações.

Mas, o essencial da questão ainda não fica por aqui. Enquanto o funcionamento dos mercados em concorrência imperfeita vitima e favorece agentes económicos privados, embora no primeiro caso estejam centenas de milhares de famílias, o facto é que, em consequência, toda a Sociedade tem sido vítima. Não estão em causa apenas questões de natureza financeira, resultantes da quebra progressiva do rendimento líquido dos produtores florestais. Estão sobretudo em causa questões de natureza social, associados ao êxodo rural, na degradação da qualidade de vida, quer das populações rurais, mas também das urbanas, no emprego, com o encerramento de muitas pequenas e médias empresas de base local e regional, e questões de natureza ambiental, associadas à delapidação dos recursos naturais, à propagação de incêndios, à proliferação de pragas e de doenças, à perda de biodiversidade, á desregulação dos regimes hídricos e ao avanço de processos de desertificação, entre outros.

Se o negócio industrial não permite um rendimento na produção que sustente uma gestão florestal ativa, profissional e sustentável, tal negócio é nefasto ao País.

Sem um negócio florestal viável, seja do ponto de vista financeiro, mas também no domínio da sustentabilidade dos ecossistemas e da qualidade do emprego, não é possível custear uma adequada gestão florestal, com impactos na proteção da floresta nacional.

Os apoios públicos, por muito generosos que sejam, não substituem a regulação de mercados em concorrência imperfeita. O histórico dos apoios da Política Agrícola Comum (PAC) às florestas em Portugal é bem prova disso. Infelizmente, têm produzido desflorestação, menos emprego no setor, perda de valor económico da florestal e diminuição do peso do setor florestal nacional no Produto Interno Bruto (PIB). Resolver-se-á este problema com coimas a idosos e a ausentes? Ou, terão os governos competência para regular os “fortes”?

A culpabilização, em especial de migrantes e pensionistas, pela situação de declínio progressivo das florestas portuguesas é uma inequívoca manifestação de incompetência governativa. Será essa incompetência resultante de ignorância ou de má fé? Importa ter em conta que, ao proteger sistemática e conscientemente interesses financeiros a jusante das florestas, permitindo que os mercados funcionem em concorrência imperfeita, a dúvida dissipa-se. Em todo o caso, importa que a Sociedade tenha presente que essa incompetência tem tido elevados custos na economia nacional e no território, seja no plano social, seja no ambiental.

O Presidente e as florestas

O Presidente da República, numa recente deslocação à região Centro, manifestou a necessidade de empenho dos Portugueses para com as florestas. Não haverá muito a comentar, para além do realce a dois pormenores: um sobre o real empenho dos Portugueses e o outro sobre o retorno desse empenho.

Porventura, o senhor Presidente da República está mal assessorado. Os Portugueses têm dado um importante contributo para as florestas. Muito para além da participação de muitos cidadãos em ações de voluntariado, importa realçar o contributo dos contribuintes no cofinanciamento ao investimento florestal, seja através do esforço em sede de fundos da Política Agrícola Comum, seja do Orçamento do Estado. Desde a adesão à União Europeia, o contributo tem envolvido centenas de milhões de euros provenientes dos nossos impostos. Mais, os Portugueses demonstram o seu empenho para com as florestas portuguesas a cada deslocação a um posto de venda de combustíveis líquidos, no regular abastecimento das suas viaturas. Seria aliás legítimo um agradecimento público, por parte dos decisores políticos, por estas evidentes provas de empenho. Enquanto contribuem para as florestas, os cidadãos deixam para segundo plano outros investimentos, incluindo as necessidades das suas famílias.

O segundo pormenor prende-se com o retorno deste empenho dos Portugueses. Com os mercados de produtos florestais em manifesta concorrência imperfeita, será que esse empenho tem tido resultados positivos? O diagnóstico realizado às florestas e ao setor florestal nas últimas décadas está longe de o comprovar, seja no plano económico, seja no social e no ambiental. Centenas de milhões de euros de empenho dos Portugueses geraram um retorno de menos área florestal, florestas cada vez mais degradadas, decréscimo do peso do setor no PIB (que já de si não tem tido uma evolução brilhante), muito menos postos de trabalho no setor, mais emissões de dióxido de carbono decorrente dos incêndios florestais, menos biodiversidade, recursos naturais cada vez mais delapidados. Esse empenho, para além de mais incêndios, mais pragas e doenças, maiores áreas com espécies invasoras, contínuo êxodo rural, tem assistido ao crescimento de oligopólios que cativam importantes somas em benefícios fiscais e que, a qualquer momento encontrarão motivos para se deslocalizar, mas nós ficaremos com o território, esse não se deslocaliza.

Tudo indica pois que os problemas que envolvem as florestas em Portugal não se resolvem apenas pelo empenho dos Portugueses. Ou melhor, talvez esse empenho tenha de ser redirecionado. Não tanto no cofinanciamento ao investimento florestal, através dos seus impostos e das taxas que lhes são cobradas, nem mesmo no seu empenho em ações de voluntariado, em plantações esporádicas de arvorezinhas, mas talvez pela exigência de mercados transparentes e a funcionar em concorrência perfeita. Talvez este último empenho tenha resultados decisivamente positivos.

Mais um Dia Mundial da Floresta em perspetiva

Daqui a menos de um mês comemorar-se-á mais um Dia Mundial das Florestas. Mais do que as triviais festividades, mais ainda em período pré-eleitoral, importa fazer um diagnóstico sobre as medidas e os instrumentos de política florestal vigente nas três últimas décadas.

Para o diagnóstico sobre as últimas três décadas nas florestas portuguesas, e tendo em conta os significativos apoios da Política Agrícola Comum (PAC) neste período, a Acréscimo tem vindo a suscitar ao Ministério da Agricultura e Mar, desde 2013, um alargado conjunto de questões.

- Em termos genéricos:

1 – Estão disponíveis estudos de avaliação de desempenho, por Quadro Comunitário de Apoio (QCA), ao longo dos últimos 28 anos de Política Agrícola Comum (PAC) nas florestas em Portugal, que tenham servido de suporte à preparação do PDR 2020?

2 - Na sequência dos fundos públicos investidos nas florestas portuguesas, desde 1989, qual o retorno registado para a Sociedade, quer em termos económicos, mas também nos planos social e ambiental?

3 – Quais os impactos dos fundos da PAC ao nível dos principais riscos que se têm colocado às florestas em Portugal nos últimos 28 anos, concretamente no que respeita à propagação dos incêndios florestais, mas também à proliferação de pragas e de doenças?

4 - Quais os impactos dos fundos da PAC ao nível dos números expressos nas Contas Económicas da Silvicultura, publicadas pelo INE? Como explica o Ministério da Agricultura e Mar o declínio progressivo do peso do Valor Acrescentado Bruto (VAB) da silvicultura no VAB nacional registado nos últimos 28 anos?

5 – Qual a explicação para a forte redução do emprego no setor florestal, de mais de 160 mil postos de trabalho, apesar do forte investimento público nas florestas ao longo dos últimos 28 anos?

6 – Como explica o Ministério da Agricultura a desflorestação ocorrida no País nos últimos 28 anos, em mais de 150 mil hectares e em contraciclo com a União Europeia, isto apesar dos significativos apoios da PAC às florestas em Portugal?

- Em termos específicos:

7 – Nos apoios atribuídos desde 1989, quais as áreas por espécie florestal, por região NUT II e por QCA, que resultaram dos investimentos cofinanciados no âmbito da PAC?

8 - Houve interseção de áreas objeto de cofinanciamento público entre os diferentes QCA, ou seja, houve áreas intervencionadas por mais do que uma vez e para o mesmo tipo de investimento (florestação-incêndio-reflorestação)? No caso das interseções, quais as áreas envolvidas e os montantes financeiros envolvidos?

9 – Face aos montantes investidos pelos fundos públicos em pinheiro bravo, como se explica a regressão de área desta espécie em Portugal nos últimos 28 anos (menos quase 400.000 hectares?

10 - Face aos montantes investidos pelos fundos públicos em sobreiro, como se explica o não aumento de área desta espécie em Portugal ao fim destes 28 anos? E a perda de qualidade da cortiça neste mesmo período? E o declínio progressivo do montado?

- Quanto ao futuro:

11 – Como foi mensurado (se o foi) o retorno económico, social e ambiental esperado no apoio público às florestas inscrito no PDR 2020, a suportar por fundos da PAC e do Orçamento do Estado entre 2014 e 2020?

12 – Face às crescentes preocupações decorrentes das Alterações Climáticas, manifestadas desde longa data quer a nível nacional quer internacional, mais recentemente no quadro das próprias Nações Unidas, qual o impacto do PDR 2020 na mitigação dos impactos negativos do aumento de riscos daí decorrentes, designadamente ao nível dos incêndios florestais e da desertificação?

Curiosamente, ou não, tais questões não foram ainda objeto de resposta. Não que a Acréscimo não esteja capacitada a obtê-las, mesmo que parcialmente, mas importa que o País as conheça. Até quando irá o Ministério da Agricultura sonegar a informação que deve ser pública. Tem a 21 de março próximo uma boa oportunidade para dar a conhecer tais respostas.

A consolidação do "status quo" nas florestas

A Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto) foi aprovada por unanimidade no Parlamento em 1996. Passados 18 anos, a sua regulamentação está longe de ser concluída. Pior, para além de não ver concluída a sua regulamentação, a Lei tem sofrido vários atropelos por parte do Poder Executivo. Estando previstos na Lei a constituição de uma Comissão Interministerial para os assuntos da floresta (Art.º 13.º) e do Conselho Consultivo Florestal (Art.º 14.º), o facto é que nenhum dos dois tem funcionado. Fazendo letra morta do disposto em Lei, o Governo vm agora criar o Conselho Florestal Nacional (Decreto-lei n.º 29/2015, de 10 de fevereiro).

O recém-criado Conselho Florestal Nacional (e não o Conselho Consultivo Florestal, previsto na Lei de Bases da Política Florestal) é composto por cerca de 40 entidades. No preambulo do diploma que leva á sua criação é visível a senda de atropelos a Lei de Bases, com órgãos consultivos que, ao sabor das várias governações, têm sido criados e substituídos, sem que todavia a situação de declínio progressivo das florestas em Portugal tenha sido invertida. Temos hoje menos floresta e floresta mais pobre. Temos, a jusante, um setor florestal com menor peso na economia, menor peso no emprego e com mais problemas de natureza ambiental.

O recém-criado Conselho Florestal Nacional surge, pela análise à sua composição, como um órgão de consolidação do status quo de declínio, face à inoperacionalidade da tomada de decisões numa vastidão de 40 conselheiros. O mesmo adequa-se claramente a uma estratégia politiqueira de “dividir para reinar”. Pior, o conselho distribui os conselheiros sem ter em conta o peso dos seus representados na prossecução de medidas de política florestal. Não deixa de ser caricata a presença de organismos ligados à organização de congressos, à animação turística e aos eventos, à pesca desportiva, ou de entidades que duplicam e triplicam a representação de agentes económicos que têm condicionado, pela manipulação dos mercados (para todos os efeitos protegida pelas governações), o desenvolvimento sustentado e sustentável das florestas em Portugal.

Em final de legislatura, o Governo aposta assim num foguetório que em nada contribui para o desenvolvimento das atividades florestais em Portugal. Pretende, com o Conselho Florestal Nacional, manter uma política de proteção aos negócios financeiros a jusante das florestas, em detrimento das populações rurais, da economia e do território, à qual agrega agora os Parceiros Sociais, as entidades de representação de proprietários florestais e as organizações de defesa do Ambiente.

A alteração ao "status quo" nas florestas

Nos últimos 30 anos, a presente legislatura incluída, as florestas e o setor florestal português têm sido vítimas de um declínio progressivo. O seu peso na Economia, no Emprego e no Território tem decrescido sistematicamente. O setor florestal, de um peso de 3,0% no PIB em 2000, passou atualmente para 1,2%. De 250 mil postos de trabalho na década de 90, passou agora para pouco menos de 100 mil empregos. A desflorestação (perda de área florestal) é uma realidade mensurada oficialmente e em contra ciclo com a União Europeia. O abandono da gestão florestal, por manipulação dos mercados, é crescente. A proteção dos ecossistemas florestais está cada vez mais comprometida, com os incêndios, mas também pelo descontrolo no combate a pragas e a doenças. Com as alterações climáticas, os riscos acrescem substancialmente.

No último ano da legislatura, o governo anuncia a sua aposta no desenvolvimento florestal, através da procura de meios para incentivar os agricultores a investir no setor. Incide a sua aposta em alterações fiscais, a entrar em vigor em 2016 e 2017(?), no novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) e nas Zonas de Intervenção Florestal (ZIF). Nas alterações fiscais, a incidência ocorrerá em sede de Imposto Municipal sobre os Imóveis (IMI) e no Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT).

Todas estas apostas já foram ensaiadas no passado recente e sem alteração positiva.

• No IMI e no IMT, os resultados foram insignificantes, até porque é de difícil aplicação sem a conclusão do cadastro rústico (prometido para a atual legislatura). Bom seria uma adequação do Código do IRS à atividade florestal, a par do que já está em vigor no IRC para as florestas industriais, sabendo-se que a esmagadora maioria dos proprietários de florestas são pessoas singulares. Este é aliás um imperativo de justiça fiscal.
• No que respeita ao PDR 2020, este é infelizmente um filme visto. Se não houver intervenção nos mercados, corrigindo a atual situação de concorrência imperfeita, no final, irão novamente perder os proprietários florestais, e perderá a Sociedade.
• Nas ZIF, só se adquirirem personalidade jurídica, até lá nem vale a pena pensar em grandes apostas no modelo condominial.

Evolução do uso dos solos 1995-2010 (fonte: ICNF)

Se é verídica a aposta do governo no desenvolvimento florestal, a Acréscimo questiona:

• Porque não uma entidade reguladora para atuar em mercados de bens de base florestal, há muitos anos em situação de concorrência imperfeita? Este instrumento è fundamental para assegurar condições mínimas para o retorno financeiro dos investimentos apoiados pelo PDR 2020 (por todos nós, afinal). O histórico não tem sido esse, parte muito significativa do financiamento público tem-se perdido nos incêndios florestais.
• E um serviço de extensão florestal (ou rural), público, privado ou misto, para apoio técnico e comercial aos produtores florestais e facilitar a sua ligação à investigação? Sem esse apoio têm-se perdido centenas de milhões de euros de fundos públicos.
• Porque não condicionar a indústria de base florestal a garantir (mesmo que com recurso ao PDR 2020) uma adequada taxa de autoabastecimento face à capacidade instalada, intervindo na área de risco do seu negócio e não o transferindo para o minifúndio? Portugal deve ser dos poucos países, se não o único país desenvolvido, onde atuam empresas industriais sem um palmo quadrado de área florestal para autoabastecimento. Significativo tem sido a redução de área florestal nos grupos industriais que ainda delas dispõem (menos 33 mil hectares na última década). Negócios financeiros com suporte nas florestas, são iniciativas em que perde a Sociedade e o Território. Haverá capacidade política para regular o poder económico? Tal não tem sido visível, muito pelo contrário.

A revisão da Estratégia Nacional para as Florestas: Um não documento.

Foi recentemente publicada em Diário da República a atualização da Estratégia Nacional para as Florestas (ENF). Esta iniciativa do governo, apresenta contudo graves inconsistências, que colocam em causa a sua efetiva concretização.

O processo de revisão da ENF peca logo pelo diagnóstico, que remonta a 2007. Isto, mesmo depois de uma atualização mais recente do Inventário Florestal Nacional.

No processo de revisão da ENF foram mantidas as inconsistências apontadas em 2013 pela Acréscimo. Logo à partida, uma de natureza política: não está assegurada uma compatibilização entre ciclos eleitorais e ciclos florestais, estes últimos de médio e longo prazo. A assunção do documento apenas pelo poder executivo não lhe dá a consistência necessária para assegurar as condições de investimento a mais logo prazo, sobretudo o que tenha por base as espécies autóctones.

Acrescem ainda mais duas inconsistências, a estratégica e a estrutural.

Por um lado, é menorizado o papel dos principais agentes da mudança, os proprietários florestais, sobretudo os não industriais, embora sejam detentores de mais de 90% das superfícies florestais em Portugal, agentes que deveriam constituir o principal público alvo da ENF. A métrica do seu envolvimento pelo crescimento pífio do associativismo florestal é consideravelmente falível, sobretudo em regiões de minifúndio e quando os interesses das organizações associativas nem sempre coincidem com os dos que asseguram representar: atente-se à evolução do rendimento empresarial líquido na última década, difundida nas Contas Económicas da Silvicultura, publicadas anualmente pelo INE.

Posse da floresta

Por outro lado, na ENF são priorizadas sobretudo as consequências, ou seja os riscos do investimento florestal, nomeadamente os incêndios florestais; os efeitos, a gestão florestal, ou melhor, a sua ausência em parte muito significativa dos espaços florestais nacionais; mas, menospreza-se a causa, a expetativa de rendimento nos investimentos em floresta, ou seja, a obtenção de receita que permita concretizar uma gestão profissional e sustentável e, dessa forma, mitigar o efeito dos riscos, quer na propagação dos incêndios, quer na proliferação de pragas e de doenças. A aposta na causa dos problemas vivenciados nas florestas portuguesas assume tanto mais relevo quanto mais for necessário assegurar o investimento no acréscimo de riscos decorrentes das alterações climáticas. Não haverá florestal protegida, gerida, sem a existência de negócio nos espaços florestais, negócio esse enquadrado nos princípios da Economia Verde.

Uma última inconsistência é de natureza financeira, o desenquadramento entre a ENF e o seu plano de financiamento público. O novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) está acometido dos mesmos vícios do passado, dos envelopes financeiros que o antecederam e que geraram mais problemas nas florestas do que os benefícios que se desejaria promover. O sucesso do financiamento público às florestas estará sempre condicionado pela intervenção nos mercados (regulação), pelo apoio técnico á produção (extensão) e pelo desenvolvimento de um programa coerente de investigação. Ora, estes aspetos não constam num plano de financiamento adequado à prossecução dos objetivos e das metas traçadas na ENF.

Uma estratégia vertida em muito papel, não é em si sinal de uma boa estratégia. A Acréscimo defende que uma estratégia nacional para as florestas deverá assegurar os meios para suprir as inconsistências ora apontadas, sob pena de este não passar de mais um documento morto, aliás como outros no passado.

Interessará que a ENF seja um documento morto? A avaliar pela política florestal prosseguida pelo atual governo, tudo indica que sim. A estratégia do governo, como do seu antecessor, tem passado por proteger interesses financeiros, em detrimento do território, das populações rurais e da própria economia.

Plataforma pela Floresta: ponto de situação

Há um ano atrás, 20 organizações e 15 personalidades constituíram a Plataforma pela Floresta, exigindo a revogação do Decreto-lei n.º 96/2013, de 19 de julho, que instituiu o novo Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR).

O diploma legal que tornou possível a massificação do eucaliptal em Portugal pode atualmente ser analisado face aos resultados disponibilizados pelo Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).

Tendo em consideração os últimos dados tornados públicos pelo ICNF, o regime jurídico instituído pelo Decreto-lei n.º 96/2013, que entrou em vigor a 17 de outubro de 2013, registou 3.140 processos de arborização e rearborização, correspondentes a 9.165 hectares, representando o eucalipto cerca de 75% dos processos e mais de 92% da área envolvida.

Na análise por tipo de requerente, constata-se que do total de processos identificados como aprovados ou validados, 77% correspondem a proprietários privados (sobretudo particulares), 17% foram submetidos por organizações de proprietários florestais e só 6% correspondem a solicitações de empresas associadas à indústria papeleira. Mais de 97% destes processos correspondem á intervenções em áreas inferiores a 25 hectares, correspondentes a cerca de 50% da área total envolvida.

Já na análise regional, constata-se que a região Centro está associada a cerca de 42% da área associada ao eucaliptal, seguida de Lisboa e Vale do Tejo com cerca de 23% em área com eucalipto.

Os dados registados permitem evidenciar alguns dos perigos assinalados pela Plataforma pela Floresta.

Efetivamente, este novo regime está diretamente vinculado ao protecionismo governamental à indústria papeleira.

Como sempre mencionado pela Acréscimo, a aposta feita no eucaliptal está mais associada ao risco de um negócio loose-win-loose (produção-indústria-sociedade), do que a um esforço consequente de investimento da própria indústria papeleira no seu negócio específico.

O risco, num mercado a funcionar em concorrência imperfeita, fica do lado dos proprietários privados, da propriedade de menor dimensão, com acesso muito deficiente ou inexistente de acompanhamento técnico para uma gestão ativa, bem como a regiões (caso do Centro) de maior risco de incêndio. Em consequência, o risco fica também do lado da sociedade, do território e do ambiente, tendo presente que, em resultado de um negócio inviável na produção, a gestão não terá suporte financeiro e o risco de incêndio pode tornar-se incontrolável, mais ainda em resultado das alterações climáticas.

Por este motivo, passado um ano, a Acréscimo reforça a necessidade de ser tido em conta os considerados e as exigências formuladas pela Plataforma pela Floresta.

A floresta portuguesa é mais do que o sustento de negócios financeiros protegidos pelas governações. Este protecionismo é o suporte ao ciclo de depreciação a que está submetida nas últimas décadas, seja a nível social e ambiental, mas também a nível económico.