Mais um Dia Mundial da Floresta em perspetiva

Daqui a menos de um mês comemorar-se-á mais um Dia Mundial das Florestas. Mais do que as triviais festividades, mais ainda em período pré-eleitoral, importa fazer um diagnóstico sobre as medidas e os instrumentos de política florestal vigente nas três últimas décadas.

Para o diagnóstico sobre as últimas três décadas nas florestas portuguesas, e tendo em conta os significativos apoios da Política Agrícola Comum (PAC) neste período, a Acréscimo tem vindo a suscitar ao Ministério da Agricultura e Mar, desde 2013, um alargado conjunto de questões.

- Em termos genéricos:

1 – Estão disponíveis estudos de avaliação de desempenho, por Quadro Comunitário de Apoio (QCA), ao longo dos últimos 28 anos de Política Agrícola Comum (PAC) nas florestas em Portugal, que tenham servido de suporte à preparação do PDR 2020?

2 - Na sequência dos fundos públicos investidos nas florestas portuguesas, desde 1989, qual o retorno registado para a Sociedade, quer em termos económicos, mas também nos planos social e ambiental?

3 – Quais os impactos dos fundos da PAC ao nível dos principais riscos que se têm colocado às florestas em Portugal nos últimos 28 anos, concretamente no que respeita à propagação dos incêndios florestais, mas também à proliferação de pragas e de doenças?

4 - Quais os impactos dos fundos da PAC ao nível dos números expressos nas Contas Económicas da Silvicultura, publicadas pelo INE? Como explica o Ministério da Agricultura e Mar o declínio progressivo do peso do Valor Acrescentado Bruto (VAB) da silvicultura no VAB nacional registado nos últimos 28 anos?

5 – Qual a explicação para a forte redução do emprego no setor florestal, de mais de 160 mil postos de trabalho, apesar do forte investimento público nas florestas ao longo dos últimos 28 anos?

6 – Como explica o Ministério da Agricultura a desflorestação ocorrida no País nos últimos 28 anos, em mais de 150 mil hectares e em contraciclo com a União Europeia, isto apesar dos significativos apoios da PAC às florestas em Portugal?

- Em termos específicos:

7 – Nos apoios atribuídos desde 1989, quais as áreas por espécie florestal, por região NUT II e por QCA, que resultaram dos investimentos cofinanciados no âmbito da PAC?

8 - Houve interseção de áreas objeto de cofinanciamento público entre os diferentes QCA, ou seja, houve áreas intervencionadas por mais do que uma vez e para o mesmo tipo de investimento (florestação-incêndio-reflorestação)? No caso das interseções, quais as áreas envolvidas e os montantes financeiros envolvidos?

9 – Face aos montantes investidos pelos fundos públicos em pinheiro bravo, como se explica a regressão de área desta espécie em Portugal nos últimos 28 anos (menos quase 400.000 hectares?

10 - Face aos montantes investidos pelos fundos públicos em sobreiro, como se explica o não aumento de área desta espécie em Portugal ao fim destes 28 anos? E a perda de qualidade da cortiça neste mesmo período? E o declínio progressivo do montado?

- Quanto ao futuro:

11 – Como foi mensurado (se o foi) o retorno económico, social e ambiental esperado no apoio público às florestas inscrito no PDR 2020, a suportar por fundos da PAC e do Orçamento do Estado entre 2014 e 2020?

12 – Face às crescentes preocupações decorrentes das Alterações Climáticas, manifestadas desde longa data quer a nível nacional quer internacional, mais recentemente no quadro das próprias Nações Unidas, qual o impacto do PDR 2020 na mitigação dos impactos negativos do aumento de riscos daí decorrentes, designadamente ao nível dos incêndios florestais e da desertificação?

Curiosamente, ou não, tais questões não foram ainda objeto de resposta. Não que a Acréscimo não esteja capacitada a obtê-las, mesmo que parcialmente, mas importa que o País as conheça. Até quando irá o Ministério da Agricultura sonegar a informação que deve ser pública. Tem a 21 de março próximo uma boa oportunidade para dar a conhecer tais respostas.

A consolidação do "status quo" nas florestas

A Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de agosto) foi aprovada por unanimidade no Parlamento em 1996. Passados 18 anos, a sua regulamentação está longe de ser concluída. Pior, para além de não ver concluída a sua regulamentação, a Lei tem sofrido vários atropelos por parte do Poder Executivo. Estando previstos na Lei a constituição de uma Comissão Interministerial para os assuntos da floresta (Art.º 13.º) e do Conselho Consultivo Florestal (Art.º 14.º), o facto é que nenhum dos dois tem funcionado. Fazendo letra morta do disposto em Lei, o Governo vm agora criar o Conselho Florestal Nacional (Decreto-lei n.º 29/2015, de 10 de fevereiro).

O recém-criado Conselho Florestal Nacional (e não o Conselho Consultivo Florestal, previsto na Lei de Bases da Política Florestal) é composto por cerca de 40 entidades. No preambulo do diploma que leva á sua criação é visível a senda de atropelos a Lei de Bases, com órgãos consultivos que, ao sabor das várias governações, têm sido criados e substituídos, sem que todavia a situação de declínio progressivo das florestas em Portugal tenha sido invertida. Temos hoje menos floresta e floresta mais pobre. Temos, a jusante, um setor florestal com menor peso na economia, menor peso no emprego e com mais problemas de natureza ambiental.

O recém-criado Conselho Florestal Nacional surge, pela análise à sua composição, como um órgão de consolidação do status quo de declínio, face à inoperacionalidade da tomada de decisões numa vastidão de 40 conselheiros. O mesmo adequa-se claramente a uma estratégia politiqueira de “dividir para reinar”. Pior, o conselho distribui os conselheiros sem ter em conta o peso dos seus representados na prossecução de medidas de política florestal. Não deixa de ser caricata a presença de organismos ligados à organização de congressos, à animação turística e aos eventos, à pesca desportiva, ou de entidades que duplicam e triplicam a representação de agentes económicos que têm condicionado, pela manipulação dos mercados (para todos os efeitos protegida pelas governações), o desenvolvimento sustentado e sustentável das florestas em Portugal.

Em final de legislatura, o Governo aposta assim num foguetório que em nada contribui para o desenvolvimento das atividades florestais em Portugal. Pretende, com o Conselho Florestal Nacional, manter uma política de proteção aos negócios financeiros a jusante das florestas, em detrimento das populações rurais, da economia e do território, à qual agrega agora os Parceiros Sociais, as entidades de representação de proprietários florestais e as organizações de defesa do Ambiente.

A alteração ao "status quo" nas florestas

Nos últimos 30 anos, a presente legislatura incluída, as florestas e o setor florestal português têm sido vítimas de um declínio progressivo. O seu peso na Economia, no Emprego e no Território tem decrescido sistematicamente. O setor florestal, de um peso de 3,0% no PIB em 2000, passou atualmente para 1,2%. De 250 mil postos de trabalho na década de 90, passou agora para pouco menos de 100 mil empregos. A desflorestação (perda de área florestal) é uma realidade mensurada oficialmente e em contra ciclo com a União Europeia. O abandono da gestão florestal, por manipulação dos mercados, é crescente. A proteção dos ecossistemas florestais está cada vez mais comprometida, com os incêndios, mas também pelo descontrolo no combate a pragas e a doenças. Com as alterações climáticas, os riscos acrescem substancialmente.

No último ano da legislatura, o governo anuncia a sua aposta no desenvolvimento florestal, através da procura de meios para incentivar os agricultores a investir no setor. Incide a sua aposta em alterações fiscais, a entrar em vigor em 2016 e 2017(?), no novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) e nas Zonas de Intervenção Florestal (ZIF). Nas alterações fiscais, a incidência ocorrerá em sede de Imposto Municipal sobre os Imóveis (IMI) e no Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT).

Todas estas apostas já foram ensaiadas no passado recente e sem alteração positiva.

• No IMI e no IMT, os resultados foram insignificantes, até porque é de difícil aplicação sem a conclusão do cadastro rústico (prometido para a atual legislatura). Bom seria uma adequação do Código do IRS à atividade florestal, a par do que já está em vigor no IRC para as florestas industriais, sabendo-se que a esmagadora maioria dos proprietários de florestas são pessoas singulares. Este é aliás um imperativo de justiça fiscal.
• No que respeita ao PDR 2020, este é infelizmente um filme visto. Se não houver intervenção nos mercados, corrigindo a atual situação de concorrência imperfeita, no final, irão novamente perder os proprietários florestais, e perderá a Sociedade.
• Nas ZIF, só se adquirirem personalidade jurídica, até lá nem vale a pena pensar em grandes apostas no modelo condominial.

Evolução do uso dos solos 1995-2010 (fonte: ICNF)

Se é verídica a aposta do governo no desenvolvimento florestal, a Acréscimo questiona:

• Porque não uma entidade reguladora para atuar em mercados de bens de base florestal, há muitos anos em situação de concorrência imperfeita? Este instrumento è fundamental para assegurar condições mínimas para o retorno financeiro dos investimentos apoiados pelo PDR 2020 (por todos nós, afinal). O histórico não tem sido esse, parte muito significativa do financiamento público tem-se perdido nos incêndios florestais.
• E um serviço de extensão florestal (ou rural), público, privado ou misto, para apoio técnico e comercial aos produtores florestais e facilitar a sua ligação à investigação? Sem esse apoio têm-se perdido centenas de milhões de euros de fundos públicos.
• Porque não condicionar a indústria de base florestal a garantir (mesmo que com recurso ao PDR 2020) uma adequada taxa de autoabastecimento face à capacidade instalada, intervindo na área de risco do seu negócio e não o transferindo para o minifúndio? Portugal deve ser dos poucos países, se não o único país desenvolvido, onde atuam empresas industriais sem um palmo quadrado de área florestal para autoabastecimento. Significativo tem sido a redução de área florestal nos grupos industriais que ainda delas dispõem (menos 33 mil hectares na última década). Negócios financeiros com suporte nas florestas, são iniciativas em que perde a Sociedade e o Território. Haverá capacidade política para regular o poder económico? Tal não tem sido visível, muito pelo contrário.

A revisão da Estratégia Nacional para as Florestas: Um não documento.

Foi recentemente publicada em Diário da República a atualização da Estratégia Nacional para as Florestas (ENF). Esta iniciativa do governo, apresenta contudo graves inconsistências, que colocam em causa a sua efetiva concretização.

O processo de revisão da ENF peca logo pelo diagnóstico, que remonta a 2007. Isto, mesmo depois de uma atualização mais recente do Inventário Florestal Nacional.

No processo de revisão da ENF foram mantidas as inconsistências apontadas em 2013 pela Acréscimo. Logo à partida, uma de natureza política: não está assegurada uma compatibilização entre ciclos eleitorais e ciclos florestais, estes últimos de médio e longo prazo. A assunção do documento apenas pelo poder executivo não lhe dá a consistência necessária para assegurar as condições de investimento a mais logo prazo, sobretudo o que tenha por base as espécies autóctones.

Acrescem ainda mais duas inconsistências, a estratégica e a estrutural.

Por um lado, é menorizado o papel dos principais agentes da mudança, os proprietários florestais, sobretudo os não industriais, embora sejam detentores de mais de 90% das superfícies florestais em Portugal, agentes que deveriam constituir o principal público alvo da ENF. A métrica do seu envolvimento pelo crescimento pífio do associativismo florestal é consideravelmente falível, sobretudo em regiões de minifúndio e quando os interesses das organizações associativas nem sempre coincidem com os dos que asseguram representar: atente-se à evolução do rendimento empresarial líquido na última década, difundida nas Contas Económicas da Silvicultura, publicadas anualmente pelo INE.

Posse da floresta

Por outro lado, na ENF são priorizadas sobretudo as consequências, ou seja os riscos do investimento florestal, nomeadamente os incêndios florestais; os efeitos, a gestão florestal, ou melhor, a sua ausência em parte muito significativa dos espaços florestais nacionais; mas, menospreza-se a causa, a expetativa de rendimento nos investimentos em floresta, ou seja, a obtenção de receita que permita concretizar uma gestão profissional e sustentável e, dessa forma, mitigar o efeito dos riscos, quer na propagação dos incêndios, quer na proliferação de pragas e de doenças. A aposta na causa dos problemas vivenciados nas florestas portuguesas assume tanto mais relevo quanto mais for necessário assegurar o investimento no acréscimo de riscos decorrentes das alterações climáticas. Não haverá florestal protegida, gerida, sem a existência de negócio nos espaços florestais, negócio esse enquadrado nos princípios da Economia Verde.

Uma última inconsistência é de natureza financeira, o desenquadramento entre a ENF e o seu plano de financiamento público. O novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) está acometido dos mesmos vícios do passado, dos envelopes financeiros que o antecederam e que geraram mais problemas nas florestas do que os benefícios que se desejaria promover. O sucesso do financiamento público às florestas estará sempre condicionado pela intervenção nos mercados (regulação), pelo apoio técnico á produção (extensão) e pelo desenvolvimento de um programa coerente de investigação. Ora, estes aspetos não constam num plano de financiamento adequado à prossecução dos objetivos e das metas traçadas na ENF.

Uma estratégia vertida em muito papel, não é em si sinal de uma boa estratégia. A Acréscimo defende que uma estratégia nacional para as florestas deverá assegurar os meios para suprir as inconsistências ora apontadas, sob pena de este não passar de mais um documento morto, aliás como outros no passado.

Interessará que a ENF seja um documento morto? A avaliar pela política florestal prosseguida pelo atual governo, tudo indica que sim. A estratégia do governo, como do seu antecessor, tem passado por proteger interesses financeiros, em detrimento do território, das populações rurais e da própria economia.

Plataforma pela Floresta: ponto de situação

Há um ano atrás, 20 organizações e 15 personalidades constituíram a Plataforma pela Floresta, exigindo a revogação do Decreto-lei n.º 96/2013, de 19 de julho, que instituiu o novo Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR).

O diploma legal que tornou possível a massificação do eucaliptal em Portugal pode atualmente ser analisado face aos resultados disponibilizados pelo Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).

Tendo em consideração os últimos dados tornados públicos pelo ICNF, o regime jurídico instituído pelo Decreto-lei n.º 96/2013, que entrou em vigor a 17 de outubro de 2013, registou 3.140 processos de arborização e rearborização, correspondentes a 9.165 hectares, representando o eucalipto cerca de 75% dos processos e mais de 92% da área envolvida.

Na análise por tipo de requerente, constata-se que do total de processos identificados como aprovados ou validados, 77% correspondem a proprietários privados (sobretudo particulares), 17% foram submetidos por organizações de proprietários florestais e só 6% correspondem a solicitações de empresas associadas à indústria papeleira. Mais de 97% destes processos correspondem á intervenções em áreas inferiores a 25 hectares, correspondentes a cerca de 50% da área total envolvida.

Já na análise regional, constata-se que a região Centro está associada a cerca de 42% da área associada ao eucaliptal, seguida de Lisboa e Vale do Tejo com cerca de 23% em área com eucalipto.

Os dados registados permitem evidenciar alguns dos perigos assinalados pela Plataforma pela Floresta.

Efetivamente, este novo regime está diretamente vinculado ao protecionismo governamental à indústria papeleira.

Como sempre mencionado pela Acréscimo, a aposta feita no eucaliptal está mais associada ao risco de um negócio loose-win-loose (produção-indústria-sociedade), do que a um esforço consequente de investimento da própria indústria papeleira no seu negócio específico.

O risco, num mercado a funcionar em concorrência imperfeita, fica do lado dos proprietários privados, da propriedade de menor dimensão, com acesso muito deficiente ou inexistente de acompanhamento técnico para uma gestão ativa, bem como a regiões (caso do Centro) de maior risco de incêndio. Em consequência, o risco fica também do lado da sociedade, do território e do ambiente, tendo presente que, em resultado de um negócio inviável na produção, a gestão não terá suporte financeiro e o risco de incêndio pode tornar-se incontrolável, mais ainda em resultado das alterações climáticas.

Por este motivo, passado um ano, a Acréscimo reforça a necessidade de ser tido em conta os considerados e as exigências formuladas pela Plataforma pela Floresta.

A floresta portuguesa é mais do que o sustento de negócios financeiros protegidos pelas governações. Este protecionismo é o suporte ao ciclo de depreciação a que está submetida nas últimas décadas, seja a nível social e ambiental, mas também a nível económico.

Persiste a aposta em “brinquedos caros e inúteis”

Apesar da crise social e económica, o governo persiste na opção pelo acessório em matéria de incêndios florestais.

A ministra da Administração Interna voltou a anunciar o empenho do governo na aquisição de dispendiosos aviões. Ou seja, apesar da situação a que o País foi conduzido, a classe dirigente insiste na compra de “brinquedos caros e inúteis”.

Nos últimos três anos, fica evidente a incapacidade do governo em definir uma estratégia de valorização das florestas nacionais e da sua defesa contra os incêndios. Persiste no acessório em contraponto ao essencial.

Em matéria de valorização das florestas, essencialmente privadas, e da sua defesa contra os incêndios, o essencial passa por uma intervenção séria e determinante no funcionamento dos mercados, bem como por uma aposta decisiva na prevenção.

A inadequada gestão de parte muito significativa da área florestal nacional é justificada por um inadequado funcionamento dos mercados, em concorrência imperfeita. A imposição de preços pela procura, sob proteção governamental, inviabiliza a adequada gestão dos espaços florestais, especialmente em áreas de maior risco de incêndio. Aqui, o atual governo, como os seus antecessores, opta pela salvaguarda dos interesses financeiros dos mais fortes, em detrimento do território, do ambiente e sobretudo das populações rurais.

A defesa da floresta contra os incêndios passa, em primeiro lugar, pelo ajuste de responsabilidades entre os diferentes agentes económicos envolvidos nas várias fileiras silvo-industriais. Todavia, os governos têm insistido em colocar o ónus nos contribuintes (nos fundos públicos que derretem sistematicamente nos incêndios).

Uma adequada gestão florestal carece de capacidade financeira, capacidade essa que é inviabilizada pelo atual funcionamento dos mercados nas três principais fileiras florestais. Sem rendimento não há gestão ativa, sem gestão está facilitado o caminho à propagação dos incêndios florestais (e também das gaffes de verão).

Em segundo lugar, a defesa da floresta contra os incêndios passa por uma estratégia governamental de aposta no rendimento dos detentores dos espaços florestais, opção essa que vá além dos tradicionais produtos, madeira e cortiça, mas que assente cada vez mais também numa aposta concomitante na produção de outros bens e de serviços, designadamente de serviços ambientais, associados à valorização da biodiversidade, do sequestro de carbono, ou da regulação dos regimes hídricos.

Em terceiro lugar, passa pela aposta em estratégia de redução da carga combustível nas florestas, seja através de programas assentes em técnicas de supressão do fogo, ou pelo recurso, com maior interesse social e económico, à pastorícia.

Na área do combate, a aposta tem de passar pelo reforço da operacionalidade e segurança dos meios terrestres. Aqui, o processo de fornecimento de equipamentos de proteção individual (EPI) aos bombeiros tem-se revelado um autêntico desastre.

Ao invés da aposta no essencial, o governo, alguns dizem que por “orgulho”, prefere fazer incidir a sua atenção em “brinquedos caros e inúteis”, mas que tem visibilidade mediática (e quiçá, pode ser mais suscetível a interesses específicos).

A Acréscimo insiste todavia que, o problema dos incêndios florestais passa fundamentalmente pela capacidade em criar riqueza e emprego nos espaços florestais. Florestas capazes de gerar negócio (verde) e de suster pessoas dificilmente ardem. As alterações climáticas vêm acentuar a necessidade de gerar rendimento nos espaços florestais e silvestres (e assim assegurar sua defesa), e de inverter a atual tendência de êxodo rural. Os cidadãos têm assim de controlar os interesses financeiros que se afastem destes objetivos.

Florestas: balanço de 2014

Os incêndios florestais

No ano transato foi evidente um atípico período estival. O verão frio foi o grande responsável pela significativa redução na área ardida registada face ao histórico mais recente. Todavia, não ocorreram alterações estruturais que, independentemente do clima, possam sustentar no futuro os números registados em 2014.

A Estratégia Nacional

A atualização da Estratégia Nacional para as Florestas resultou num flop (quiçá propositado), ainda por cima baseado num diagnóstico de 2007. Trata-se de um documento inútil que não terá efeitos práticos na alteração ao processo de destruição dos ecossistemas florestais em Portugal.

O investimento florestal

De acordo com os dados fornecidos no âmbito do novo Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR), ficam evidentes os resultados almejados pelo governo e pela indústria papeleira, a materialização de uma aposta inconsequente no eucalipto, em minifúndio, sem garantia financeira e técnica de gestão.

Distribuição das arborizações autorizadas ou validadas, por ocupação florestal (em percentagem da área)

Fonte: ICNF, junho 2014

O objetivo é claro, passa por incentivar a oferta, mesmo que inconsequente, para assegurar a manipulação de preços baixos durante décadas à procura, a indústria papeleira. Os potenciais incêndios, que possam decorrer do comprometimento da gestão florestal por esta estratégia governamental e industrial, serão custeados pela Sociedade.

Os apoios públicos

Conforme o anúncio do governo, arrancou na segunda quinzena de novembro o Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020). O novo “pacote” de apoios públicos está disponível para financiar ações de investimento florestal no período 2014 a 2020. Foi publicamente anunciada a afetação de 540 milhões de euros de apoio público às florestas. Mas, qual a mudança na atribuição destes apoios públicos para 2014 a 2020 face ao histórico de 1986 a 2013? No fundamental, nenhuma!

A Acréscimo colocou 12 questões á ministra da Agricultura sobre a eficiência e eficácia dos apoios concedidos entre 1986 e 2013, por forma a otimizar o esforço da Sociedade no período de 2014 a 2020. A ministra não consegue ou não quer elaborar as respostas, parece que prefere apostar na discurso demagógico do anúncio de milhões (sem garantias de retorno social, económico e ambiental).

A fiscalidade

A fiscalidade verde revelou-se nas florestas um filme do passado, com uma aposta minimalista no IMI e IMT.

A fundamental alteração ao Código do IRS, adequando-o às especificidades da atividade florestal, onde se enquadra a esmagadora maioria dos proprietários florestais, não passou de uma promessa eleitoral para outubro de 2015. A alteração isolada ao Código do IRC veio agravar a injustiça fiscal entre os detentores e gestores florestais industriais e os proprietários florestais familiares.

Os mercados

No final do ano foi formalizada uma plataforma de acompanhamento dos mercados de produtos florestais. Será um embuste?

Durante anos, os três últimos incluídos, foi patente a proteção governamental a interesses financeiros de alguns grupos industriais. Será diferente em 2015? Será apenas por conveniência partidária?

A Acréscimo sustenta a necessidade da criação de uma entidade reguladora formal, a par do que aconteceu até 1989, quando os fenómenos de sobre-exploração e subaproveitamento dos recursos florestais estava longe da situação de catástrofe a que hoje se assiste (centenas de milhões de euros de fundos públicos entretanto afetados as florestas).

Em conclusão

Em 2014 o governo persistiu no enfoque (empenhado) do acessório, fugindo ao essencial. Manteve a proteção aos interesses financeiros, em detrimento das populações, do território, da economia e do ambiente.

Sem um regular funcionamento dos mercados, são subtraídos à produção os rendimentos que permitem custear uma adequada gestão de parte significativa da área florestal nacional, sobretudo a de maior risco face aos incêndios, às pragas e às doenças. Neste contexto, serão sempre inúteis quaisquer apoios financeiros, incentivos fiscais, muito menos gaffes estivais repressivas sobre os detentores da floresta nacional.

Sem negócio nas florestas, continuará o ciclo de depreciação dos recursos naturais associados e de empobrecimento do mundo rural. Os próprios interesses financeiros que se possam vangloriar do protecionismo governamental terão forçosamente de se deslocalizar no curto/médio prazo, contudo o território não se deslocaliza, alguém sairá a perder, e não serão apenas os que são proprietários florestais.

Convictamente discordante da atuação política seguida nos últimos anos nas florestas em Portugal, a Acréscimo expressou em 2014 as suas propostas de intervenção.