A alteração ao "status quo" nas florestas

Nos últimos 30 anos, a presente legislatura incluída, as florestas e o setor florestal português têm sido vítimas de um declínio progressivo. O seu peso na Economia, no Emprego e no Território tem decrescido sistematicamente. O setor florestal, de um peso de 3,0% no PIB em 2000, passou atualmente para 1,2%. De 250 mil postos de trabalho na década de 90, passou agora para pouco menos de 100 mil empregos. A desflorestação (perda de área florestal) é uma realidade mensurada oficialmente e em contra ciclo com a União Europeia. O abandono da gestão florestal, por manipulação dos mercados, é crescente. A proteção dos ecossistemas florestais está cada vez mais comprometida, com os incêndios, mas também pelo descontrolo no combate a pragas e a doenças. Com as alterações climáticas, os riscos acrescem substancialmente.

No último ano da legislatura, o governo anuncia a sua aposta no desenvolvimento florestal, através da procura de meios para incentivar os agricultores a investir no setor. Incide a sua aposta em alterações fiscais, a entrar em vigor em 2016 e 2017(?), no novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) e nas Zonas de Intervenção Florestal (ZIF). Nas alterações fiscais, a incidência ocorrerá em sede de Imposto Municipal sobre os Imóveis (IMI) e no Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT).

Todas estas apostas já foram ensaiadas no passado recente e sem alteração positiva.

• No IMI e no IMT, os resultados foram insignificantes, até porque é de difícil aplicação sem a conclusão do cadastro rústico (prometido para a atual legislatura). Bom seria uma adequação do Código do IRS à atividade florestal, a par do que já está em vigor no IRC para as florestas industriais, sabendo-se que a esmagadora maioria dos proprietários de florestas são pessoas singulares. Este é aliás um imperativo de justiça fiscal.
• No que respeita ao PDR 2020, este é infelizmente um filme visto. Se não houver intervenção nos mercados, corrigindo a atual situação de concorrência imperfeita, no final, irão novamente perder os proprietários florestais, e perderá a Sociedade.
• Nas ZIF, só se adquirirem personalidade jurídica, até lá nem vale a pena pensar em grandes apostas no modelo condominial.

Evolução do uso dos solos 1995-2010 (fonte: ICNF)

Se é verídica a aposta do governo no desenvolvimento florestal, a Acréscimo questiona:

• Porque não uma entidade reguladora para atuar em mercados de bens de base florestal, há muitos anos em situação de concorrência imperfeita? Este instrumento è fundamental para assegurar condições mínimas para o retorno financeiro dos investimentos apoiados pelo PDR 2020 (por todos nós, afinal). O histórico não tem sido esse, parte muito significativa do financiamento público tem-se perdido nos incêndios florestais.
• E um serviço de extensão florestal (ou rural), público, privado ou misto, para apoio técnico e comercial aos produtores florestais e facilitar a sua ligação à investigação? Sem esse apoio têm-se perdido centenas de milhões de euros de fundos públicos.
• Porque não condicionar a indústria de base florestal a garantir (mesmo que com recurso ao PDR 2020) uma adequada taxa de autoabastecimento face à capacidade instalada, intervindo na área de risco do seu negócio e não o transferindo para o minifúndio? Portugal deve ser dos poucos países, se não o único país desenvolvido, onde atuam empresas industriais sem um palmo quadrado de área florestal para autoabastecimento. Significativo tem sido a redução de área florestal nos grupos industriais que ainda delas dispõem (menos 33 mil hectares na última década). Negócios financeiros com suporte nas florestas, são iniciativas em que perde a Sociedade e o Território. Haverá capacidade política para regular o poder económico? Tal não tem sido visível, muito pelo contrário.

A revisão da Estratégia Nacional para as Florestas: Um não documento.

Foi recentemente publicada em Diário da República a atualização da Estratégia Nacional para as Florestas (ENF). Esta iniciativa do governo, apresenta contudo graves inconsistências, que colocam em causa a sua efetiva concretização.

O processo de revisão da ENF peca logo pelo diagnóstico, que remonta a 2007. Isto, mesmo depois de uma atualização mais recente do Inventário Florestal Nacional.

No processo de revisão da ENF foram mantidas as inconsistências apontadas em 2013 pela Acréscimo. Logo à partida, uma de natureza política: não está assegurada uma compatibilização entre ciclos eleitorais e ciclos florestais, estes últimos de médio e longo prazo. A assunção do documento apenas pelo poder executivo não lhe dá a consistência necessária para assegurar as condições de investimento a mais logo prazo, sobretudo o que tenha por base as espécies autóctones.

Acrescem ainda mais duas inconsistências, a estratégica e a estrutural.

Por um lado, é menorizado o papel dos principais agentes da mudança, os proprietários florestais, sobretudo os não industriais, embora sejam detentores de mais de 90% das superfícies florestais em Portugal, agentes que deveriam constituir o principal público alvo da ENF. A métrica do seu envolvimento pelo crescimento pífio do associativismo florestal é consideravelmente falível, sobretudo em regiões de minifúndio e quando os interesses das organizações associativas nem sempre coincidem com os dos que asseguram representar: atente-se à evolução do rendimento empresarial líquido na última década, difundida nas Contas Económicas da Silvicultura, publicadas anualmente pelo INE.

Posse da floresta

Por outro lado, na ENF são priorizadas sobretudo as consequências, ou seja os riscos do investimento florestal, nomeadamente os incêndios florestais; os efeitos, a gestão florestal, ou melhor, a sua ausência em parte muito significativa dos espaços florestais nacionais; mas, menospreza-se a causa, a expetativa de rendimento nos investimentos em floresta, ou seja, a obtenção de receita que permita concretizar uma gestão profissional e sustentável e, dessa forma, mitigar o efeito dos riscos, quer na propagação dos incêndios, quer na proliferação de pragas e de doenças. A aposta na causa dos problemas vivenciados nas florestas portuguesas assume tanto mais relevo quanto mais for necessário assegurar o investimento no acréscimo de riscos decorrentes das alterações climáticas. Não haverá florestal protegida, gerida, sem a existência de negócio nos espaços florestais, negócio esse enquadrado nos princípios da Economia Verde.

Uma última inconsistência é de natureza financeira, o desenquadramento entre a ENF e o seu plano de financiamento público. O novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020) está acometido dos mesmos vícios do passado, dos envelopes financeiros que o antecederam e que geraram mais problemas nas florestas do que os benefícios que se desejaria promover. O sucesso do financiamento público às florestas estará sempre condicionado pela intervenção nos mercados (regulação), pelo apoio técnico á produção (extensão) e pelo desenvolvimento de um programa coerente de investigação. Ora, estes aspetos não constam num plano de financiamento adequado à prossecução dos objetivos e das metas traçadas na ENF.

Uma estratégia vertida em muito papel, não é em si sinal de uma boa estratégia. A Acréscimo defende que uma estratégia nacional para as florestas deverá assegurar os meios para suprir as inconsistências ora apontadas, sob pena de este não passar de mais um documento morto, aliás como outros no passado.

Interessará que a ENF seja um documento morto? A avaliar pela política florestal prosseguida pelo atual governo, tudo indica que sim. A estratégia do governo, como do seu antecessor, tem passado por proteger interesses financeiros, em detrimento do território, das populações rurais e da própria economia.

Plataforma pela Floresta: ponto de situação

Há um ano atrás, 20 organizações e 15 personalidades constituíram a Plataforma pela Floresta, exigindo a revogação do Decreto-lei n.º 96/2013, de 19 de julho, que instituiu o novo Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR).

O diploma legal que tornou possível a massificação do eucaliptal em Portugal pode atualmente ser analisado face aos resultados disponibilizados pelo Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).

Tendo em consideração os últimos dados tornados públicos pelo ICNF, o regime jurídico instituído pelo Decreto-lei n.º 96/2013, que entrou em vigor a 17 de outubro de 2013, registou 3.140 processos de arborização e rearborização, correspondentes a 9.165 hectares, representando o eucalipto cerca de 75% dos processos e mais de 92% da área envolvida.

Na análise por tipo de requerente, constata-se que do total de processos identificados como aprovados ou validados, 77% correspondem a proprietários privados (sobretudo particulares), 17% foram submetidos por organizações de proprietários florestais e só 6% correspondem a solicitações de empresas associadas à indústria papeleira. Mais de 97% destes processos correspondem á intervenções em áreas inferiores a 25 hectares, correspondentes a cerca de 50% da área total envolvida.

Já na análise regional, constata-se que a região Centro está associada a cerca de 42% da área associada ao eucaliptal, seguida de Lisboa e Vale do Tejo com cerca de 23% em área com eucalipto.

Os dados registados permitem evidenciar alguns dos perigos assinalados pela Plataforma pela Floresta.

Efetivamente, este novo regime está diretamente vinculado ao protecionismo governamental à indústria papeleira.

Como sempre mencionado pela Acréscimo, a aposta feita no eucaliptal está mais associada ao risco de um negócio loose-win-loose (produção-indústria-sociedade), do que a um esforço consequente de investimento da própria indústria papeleira no seu negócio específico.

O risco, num mercado a funcionar em concorrência imperfeita, fica do lado dos proprietários privados, da propriedade de menor dimensão, com acesso muito deficiente ou inexistente de acompanhamento técnico para uma gestão ativa, bem como a regiões (caso do Centro) de maior risco de incêndio. Em consequência, o risco fica também do lado da sociedade, do território e do ambiente, tendo presente que, em resultado de um negócio inviável na produção, a gestão não terá suporte financeiro e o risco de incêndio pode tornar-se incontrolável, mais ainda em resultado das alterações climáticas.

Por este motivo, passado um ano, a Acréscimo reforça a necessidade de ser tido em conta os considerados e as exigências formuladas pela Plataforma pela Floresta.

A floresta portuguesa é mais do que o sustento de negócios financeiros protegidos pelas governações. Este protecionismo é o suporte ao ciclo de depreciação a que está submetida nas últimas décadas, seja a nível social e ambiental, mas também a nível económico.

Persiste a aposta em “brinquedos caros e inúteis”

Apesar da crise social e económica, o governo persiste na opção pelo acessório em matéria de incêndios florestais.

A ministra da Administração Interna voltou a anunciar o empenho do governo na aquisição de dispendiosos aviões. Ou seja, apesar da situação a que o País foi conduzido, a classe dirigente insiste na compra de “brinquedos caros e inúteis”.

Nos últimos três anos, fica evidente a incapacidade do governo em definir uma estratégia de valorização das florestas nacionais e da sua defesa contra os incêndios. Persiste no acessório em contraponto ao essencial.

Em matéria de valorização das florestas, essencialmente privadas, e da sua defesa contra os incêndios, o essencial passa por uma intervenção séria e determinante no funcionamento dos mercados, bem como por uma aposta decisiva na prevenção.

A inadequada gestão de parte muito significativa da área florestal nacional é justificada por um inadequado funcionamento dos mercados, em concorrência imperfeita. A imposição de preços pela procura, sob proteção governamental, inviabiliza a adequada gestão dos espaços florestais, especialmente em áreas de maior risco de incêndio. Aqui, o atual governo, como os seus antecessores, opta pela salvaguarda dos interesses financeiros dos mais fortes, em detrimento do território, do ambiente e sobretudo das populações rurais.

A defesa da floresta contra os incêndios passa, em primeiro lugar, pelo ajuste de responsabilidades entre os diferentes agentes económicos envolvidos nas várias fileiras silvo-industriais. Todavia, os governos têm insistido em colocar o ónus nos contribuintes (nos fundos públicos que derretem sistematicamente nos incêndios).

Uma adequada gestão florestal carece de capacidade financeira, capacidade essa que é inviabilizada pelo atual funcionamento dos mercados nas três principais fileiras florestais. Sem rendimento não há gestão ativa, sem gestão está facilitado o caminho à propagação dos incêndios florestais (e também das gaffes de verão).

Em segundo lugar, a defesa da floresta contra os incêndios passa por uma estratégia governamental de aposta no rendimento dos detentores dos espaços florestais, opção essa que vá além dos tradicionais produtos, madeira e cortiça, mas que assente cada vez mais também numa aposta concomitante na produção de outros bens e de serviços, designadamente de serviços ambientais, associados à valorização da biodiversidade, do sequestro de carbono, ou da regulação dos regimes hídricos.

Em terceiro lugar, passa pela aposta em estratégia de redução da carga combustível nas florestas, seja através de programas assentes em técnicas de supressão do fogo, ou pelo recurso, com maior interesse social e económico, à pastorícia.

Na área do combate, a aposta tem de passar pelo reforço da operacionalidade e segurança dos meios terrestres. Aqui, o processo de fornecimento de equipamentos de proteção individual (EPI) aos bombeiros tem-se revelado um autêntico desastre.

Ao invés da aposta no essencial, o governo, alguns dizem que por “orgulho”, prefere fazer incidir a sua atenção em “brinquedos caros e inúteis”, mas que tem visibilidade mediática (e quiçá, pode ser mais suscetível a interesses específicos).

A Acréscimo insiste todavia que, o problema dos incêndios florestais passa fundamentalmente pela capacidade em criar riqueza e emprego nos espaços florestais. Florestas capazes de gerar negócio (verde) e de suster pessoas dificilmente ardem. As alterações climáticas vêm acentuar a necessidade de gerar rendimento nos espaços florestais e silvestres (e assim assegurar sua defesa), e de inverter a atual tendência de êxodo rural. Os cidadãos têm assim de controlar os interesses financeiros que se afastem destes objetivos.

Florestas: balanço de 2014

Os incêndios florestais

No ano transato foi evidente um atípico período estival. O verão frio foi o grande responsável pela significativa redução na área ardida registada face ao histórico mais recente. Todavia, não ocorreram alterações estruturais que, independentemente do clima, possam sustentar no futuro os números registados em 2014.

A Estratégia Nacional

A atualização da Estratégia Nacional para as Florestas resultou num flop (quiçá propositado), ainda por cima baseado num diagnóstico de 2007. Trata-se de um documento inútil que não terá efeitos práticos na alteração ao processo de destruição dos ecossistemas florestais em Portugal.

O investimento florestal

De acordo com os dados fornecidos no âmbito do novo Regime Jurídico das Ações de Arborização e Rearborização (RJAAR), ficam evidentes os resultados almejados pelo governo e pela indústria papeleira, a materialização de uma aposta inconsequente no eucalipto, em minifúndio, sem garantia financeira e técnica de gestão.

Distribuição das arborizações autorizadas ou validadas, por ocupação florestal (em percentagem da área)

Fonte: ICNF, junho 2014

O objetivo é claro, passa por incentivar a oferta, mesmo que inconsequente, para assegurar a manipulação de preços baixos durante décadas à procura, a indústria papeleira. Os potenciais incêndios, que possam decorrer do comprometimento da gestão florestal por esta estratégia governamental e industrial, serão custeados pela Sociedade.

Os apoios públicos

Conforme o anúncio do governo, arrancou na segunda quinzena de novembro o Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020). O novo “pacote” de apoios públicos está disponível para financiar ações de investimento florestal no período 2014 a 2020. Foi publicamente anunciada a afetação de 540 milhões de euros de apoio público às florestas. Mas, qual a mudança na atribuição destes apoios públicos para 2014 a 2020 face ao histórico de 1986 a 2013? No fundamental, nenhuma!

A Acréscimo colocou 12 questões á ministra da Agricultura sobre a eficiência e eficácia dos apoios concedidos entre 1986 e 2013, por forma a otimizar o esforço da Sociedade no período de 2014 a 2020. A ministra não consegue ou não quer elaborar as respostas, parece que prefere apostar na discurso demagógico do anúncio de milhões (sem garantias de retorno social, económico e ambiental).

A fiscalidade

A fiscalidade verde revelou-se nas florestas um filme do passado, com uma aposta minimalista no IMI e IMT.

A fundamental alteração ao Código do IRS, adequando-o às especificidades da atividade florestal, onde se enquadra a esmagadora maioria dos proprietários florestais, não passou de uma promessa eleitoral para outubro de 2015. A alteração isolada ao Código do IRC veio agravar a injustiça fiscal entre os detentores e gestores florestais industriais e os proprietários florestais familiares.

Os mercados

No final do ano foi formalizada uma plataforma de acompanhamento dos mercados de produtos florestais. Será um embuste?

Durante anos, os três últimos incluídos, foi patente a proteção governamental a interesses financeiros de alguns grupos industriais. Será diferente em 2015? Será apenas por conveniência partidária?

A Acréscimo sustenta a necessidade da criação de uma entidade reguladora formal, a par do que aconteceu até 1989, quando os fenómenos de sobre-exploração e subaproveitamento dos recursos florestais estava longe da situação de catástrofe a que hoje se assiste (centenas de milhões de euros de fundos públicos entretanto afetados as florestas).

Em conclusão

Em 2014 o governo persistiu no enfoque (empenhado) do acessório, fugindo ao essencial. Manteve a proteção aos interesses financeiros, em detrimento das populações, do território, da economia e do ambiente.

Sem um regular funcionamento dos mercados, são subtraídos à produção os rendimentos que permitem custear uma adequada gestão de parte significativa da área florestal nacional, sobretudo a de maior risco face aos incêndios, às pragas e às doenças. Neste contexto, serão sempre inúteis quaisquer apoios financeiros, incentivos fiscais, muito menos gaffes estivais repressivas sobre os detentores da floresta nacional.

Sem negócio nas florestas, continuará o ciclo de depreciação dos recursos naturais associados e de empobrecimento do mundo rural. Os próprios interesses financeiros que se possam vangloriar do protecionismo governamental terão forçosamente de se deslocalizar no curto/médio prazo, contudo o território não se deslocaliza, alguém sairá a perder, e não serão apenas os que são proprietários florestais.

Convictamente discordante da atuação política seguida nos últimos anos nas florestas em Portugal, a Acréscimo expressou em 2014 as suas propostas de intervenção.

Resíduos industriais são aplicados em floresta certificada em Portugal

A Acréscimo tem manifestado publicamente as suas preocupações sobre a aplicação de resíduos industriais em ecossistemas florestais nacionais, e em particular em áreas florestais certificadas.

Embora existam resíduos que se podem enquadrar em ações identificadas como de valorização agronómica ou silvícola, conforme o disposto na Diretiva Lamas, o facto é que não existem estudos científicos independentes sobre os impactos da sua aplicação nos solos com culturas florestais em Portugal, seja sobre a fauna e flora, sobre o próprio solo, os recursos hídricos ou, principalmente, na saúde pública.

O Ministério da Agricultura dispõe de um manual de fertilização das culturas, onde as cargas a aplicar nos solos destes resíduos são aconselhadas, mas não comtempla ensaios específicos para as culturas florestais.

A existência de produtores de resíduos industriais, que são simultaneamente gestores de grandes áreas florestais certificadas, deveria suscitar cuidados especiais, quer por parte das entidades fiscalizadoras, afetas aos Ministérios da Agricultura e do Ambiente, quer por parte dos sistemas de certificação florestais, em particular os integrados nos mecanismos internacionais do FSC (Forest Stewardship Council) e do PEFC (Programme for the Endorsement of Forest Certificartion).

O aumento da capacidade industrial instalada, o reforço da sua participação nas exportações, aumentam a pressão para aplicação de resíduos industriais em programas de valorização agronómica ou silvícola, evitando os encargos do seu envio para aterro.

A Acréscimo tem tentado, até agora em vão, realizar visitas técnicas a áreas florestais certificadas onde tais resíduos tenham sido aplicados. Mais do que verificar operações de espalhamento e de incorporação destes materiais nos solos, importa evidenciar se nos locais estão disponíveis sistemas de monitorização, que permitam, no tempo, evidenciar a inexistência de danos ambientais ou para a saúde pública.

Os espaços florestais situam-se sobretudo em áreas de encosta, de declive mais ou menos acentuado, onde por escoamento ou infiltração em aquíferos, componente perigosos ou em carga excessiva podem causar danos dificilmente irreversíveis, sobretudo se atingirem as populações rurais.

Dando manifesto das suas preocupações, a Acréscimo sugeriu em 2013 a visita, por auditores externos, envolvidos no sistema de certificação FSC, a duas áreas florestais específicas, situadas no concelho da Pampilhosa da Serra e geridas por um grupo empresarial. Tal não veio a ter acolhimento. No passado mês de Setembro, a associação voltou a sugerir a visita, por tais auditores, já que não permitem a deslocação de equipas da Acréscimo, agora a seis locais devidamente identificados. Até ao momento não há notícia se tais locais fizeram parte do programa dos auditores, bem como quais as verificações que aí foram desenvolvidas.

A Acréscimo, em setembro passado, transmitiu as suas preocupações à Secretaria de Estado do Ambiente, a qual requereu a apreciação da questão e a pronúncia por parte da Inspeção Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território. Aguardam-se desenvolvimentos.

A Acréscimo não identificou o envolvimento de entidades independentes em ações de investigação sobre os impactos destes resíduos nos ecossistemas florestais nacionais.

Em causa pode estar ainda o esforço sério de famílias e empresas familiares na certificação florestal das suas explorações.

Florestas, fiscalidade e a ministra Assunção Cristas

A ministra Assunção Cristas anunciou a reforma da fiscalidade nas florestas. A mesma irá incluir oito medidas em sede de IRS, de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) e de Imposto de Selo.

Depois do Governo ter agravado uma situação de injustiça fiscal, entre os sujeitos passivos de IRC e de IRS, com vantagem para os proprietários florestais industriais, surgem agora os anúncios eleitorais para a lavoura. Importa lembrar à ministra que está em funções há mais de 3 anos e meio: anúncios nesta fase? Esperavam-se era medidas concretas já no terreno.

Sendo importante o impacto da fiscalidade para a tomada de decisão de investimento florestal, fundamental é a intervenção do Estado ao nível dos mercados, corrigindo a duradoura situação de concorrência imperfeita, lesiva sobretudo dos pequenos proprietários e, subsequentemente, de toda a Sociedade. Esta situação ao nível dos mercados foi reconhecida pela própria Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde.

Outro aspeto de relevo é a atribuição transparente e geradora de retorno por parte dos fundos públicos de apoio, seja no domínio do Fundo Florestal Permanente, ou das medidas florestais inscritas no novo Programa de Desenvolvimento Rural (PDR 2020).

Curiosamente ou não, ao nível dos mercados a ministra tem vindo a ganhar tempo, garantindo na prática a perpetuidade dos preços baixos aos oligopólios industriais. O Decreto-lei n.º 96/2013 é um exemplo flagrante desta estratégia.

Nos apoios públicos perpetua os erros do passado. São um fogo de vista de elevado potencial para gerar futuros incêndios.

Em todo o caso, se a ministra se circunscrever apenas às medidas apontadas pela Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde, importa lembrar que as mesmas são paupérrimas. Muito trabalho se fez no passado, no domínio do impacto da fiscalidade no investimento florestal. Aliás, muito a este nível se pode ainda produzir, seja ao nível do fomento florestal, ou mesmo para a defesa da floresta contra incêndios. Vamos aguardar para ver o que ai vem e qual o cronograma de implementação associado.